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LA GESTION DES SERVICES COMMUNAUX
Jean-Claude THOENIG
Les communes françaises vivent une période de révolution plus ou moins tranquille et maîtrisée. Elle a débuté à la fin des années 1970 par la nécessité de répondre à la croissance de l'urbanisation, s'est accélérée grâce à la politique de décentralisation édictée par l'État entre 1981 et 1985 et se poursuit aujourd'hui encore par une série d'innovations induites par un mouvement de modernisation managériale. On croyait les communes amorphes et dépassées. Les voilà aujourd'hui en effervescence, actives et incontournables. Le contraste est saisissant d'au moins deux points de vue.
Par rapport aux autres pays européens, tout se passe comme si la France avait délibérément pris une voie originale : celle de ne pas diminuer le nombre de ses collectivités de base. Par rapport à son contexte et à son histoire, la France, pays décentralisé, s'est engagée dans une démarche peu habituelle, qui consiste à libérer les initiatives locales : le résultat visible est celui d'une transformation sinon d'un recul du rôle de l'État en matière de gestion publique territoriale, qui peut conduire, certes de manière un peu exagérée, à conclure que la crise de l'État omnipotent et omniprésent, confronté aux limites des modèles de la Providence et à la fin des années de croissance économique forte, a trouvé une solution de relais par l'appel aux collectivités subnationales. L'argent mais aussi l'initiative ont changé de camp, de Paris vers la province.
La mutation est visible par toutes sortes d'indicateurs. Le territoire s'est équipé en quelques années. Les habitants disposent désormais de services publics modernisés, relativement efficients et offrant une palette diversifiée de biens et de services. La mutation prend diverses formes : politique, gestionnaire, économique et financière. Une nouvelle frontière à la fois civique et administrative s'est ouverte, non pas à Paris dans les ministères, mais à travers l'ensemble de l'hexagone, dont témoignent les innombrables colloques d'élus et d'administrateurs et les curiosités mobilisées dans le cercle des observateurs, chercheurs ou citoyens.
S 'agissant des pratiques communales proprement dites, il faut noter que cette révolution est surtout le fait des villes, même si, çà et là, les petites communes ne restent pas inertes. Une France à plusieurs vitesses demeure présente, qui voit se côtoyer des zones rurales en stagnation grave et des agglomérations offrant les apparences de la plus grande modernité. D'autre part, la tendance qui paraît irrésistible recèle des sens dont la nature ambiguë suggère de futurs efforts d'éclaircissement. On peut ici en mentionner trois expressions. S'agit-il, dans la foulée de l'autonomie, d'un parachèvement de la bureaucratisation à la Max Weber ou, au contraire, d'un basculement vers un
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modèle alternatif de type «New Public Management» à l'anglaise, avec une privatisation accrue des modes de gestion ? La réponse n'est pas encore stabilisée. Combien de temps encore les communes françaises pourront-elles échapper aux restrictions de leurs ressources financières, ressources qui, pour le moment, continuent sinon à croître, du moins à ne pas diminuer, alors que dans la majorité des pays de l'Union européenne, les coupures budgétaires ont eu des effets parfois dramatiques ? L'État-Providence local en France vit aujourd'hui sur des bases dont la pérennité reste problématique. Enfin, si la décentralisation a libéré les responsables politiques des communes, elle s'est traduite par une centralisation accrue de leur pouvoir au sein de leur collectivité, la population n'ayant, pour sa part, pas vu son rôle accru par une démocratisation plus importante de sa participation. D'une certaine manière, la décentralisation s'est arrêtée en route.
Un bilan doit incorporer de telles interrogations quant à l'avenir. Il doit aussi attirer l'attention du lecteur sur le fait que ce qui se joue au niveau communal, en particulier des villes petites et grandes, doit être resitué dans un cadre plus global. Les villes ont bougé et bougent encore, mais en même temps que les départements et les régions, de leur côté, manifestent eux aussi une vitalité et une autonomie considérables. Il importe donc, au préalable, de resituer le fait communal dans son contexte national, avant d'examiner, d'une part, comment la gestion administrative ou le pilotage des services municipaux innovent, selon quels modèles et avec quels impacts, et, d'autre part, si ce qui est parfois malencontreusement appelé «la gouvernance» et qu'il est préférable de désigner sous le vocable de «modes de gouvernement et de direction politiques» évolue, par quelles modalités et avec quelles conséquences.
I. LE MANAGEMENT ADMINISTRATIF
Depuis le début des années 1980, la gestion interne des services municipaux, en particulier dans les communes de plus de 5 000 habitants, s'est significativement transformée. Comparée avec l'évolution fort modeste, relativement parlant, qui est le fait des administrations de l'État -malgré des efforts aussi spectaculaires que la politique dite de «modernisation des services publics» annoncée par Michel Rocard, Premier ministre, dès 1988-, ce qui se passe en matière d'administration communale fait figure de laboratoire pour de vrais essais et d'authentiques progrès en profondeur, jusqu'au plus bas des pyramides hiérarchiques. La qualité des personnels, la pertinence des techniques, la fiabilité des procédures, l'efficience des prestations ont franchi un seuil incontestable, comme l'illustrent tant et tant d'exemples concrets. Les mots mêmes tels que productivité ou coût ne sont plus des tabous que véhicule l'idéologie du service public. Quatre traits principaux caractérisent une telle évolution :
— la référence à la modernisation et le passage effectif à l'acte sont des exigences adoptées de façon agnostique par les maires et par les conseils municipaux, quelle que soit par ailleurs leur couleur partisane et leur idéologie du service public. C'est ainsi que de nombreuses municipalités issues de la mouvance communiste, en particulier dans la «ceinture rouge» autour de Paris, se sont lancées avec ardeur dans la rénovation productiviste et managériale.
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I. Le management administratif
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— la part d'initiative locale est prépondérante, même si l'État a accompagné et rendu possible la recherche d'innovation en assouplissant de son côté les contraintes normatives de la gestion (en matière de statut des personnels municipaux, d'organigrammes-types, de système comptable ou de recours à l'emprunt financier).
— le mouvement est progressif, s'étendant en tache d'huile, graduel et relativement prudent, même si quelques villes (telles Nîmes ou Montpellier) font sensation en affichant un bouleversement brutal de modèle gestionnaire. On note en particulier une diffusion des «bonnes pratiques» par des réseaux interpersonnels très actifs d'échange d'expériences entre maires et entre cadres dirigeants. En même temps, le rôle des cabinets privés de consultants a été significatif, qui ont investi le marché de la gestion publique locale et popularisé des méthodes de contrôle de gestion ou de gestion des ressources humaines.
— les termes de management, de politique publique, d'efficacité, de rentabilité ont été largement adoptés et acceptés par les responsables communaux. Sauf quelques exceptions notables, de tels termes n'ont pas pour autant définitivement dévalorisé le concept de service public pour lui substituer la seule légitimité du modèle de l'entreprise. Celle-ci est une référence possible sans remettre en cause la spécificité du secteur public. Cette ambivalence entre public et privé se reflète également dans la traduction organisationnelle des réformes, qui hésite entre le parachèvement d'un mode bureaucratique classique et l'amorce d'un mode plus hybride, intégrant le recours à des mécanismes de type marché.
Exemplaire à maints égards est la gestion des ressources humaines.
Dans leur quasi-totalité, les agents municipaux bénéficient d'un statut protégé et garanti par une loi nationale. En 1983-1984, ce statut a été rationalisé. Un système de fonction publique fermée, garantissant l'emploi et la carrière, homogénéisant les rétributions et les règles de gestion, a été créé. Il donne naissance à une fonction publique territoriale spécifique, couvrant l'ensemble des communes, départements et régions, et placée à égalité avec la fonction publique de l'État. D'une part, chaque collectivité crée ses cadres d'emplois, décide du recrutement et de la carrière de ses agents. Mais elle doit le faire en respectant des règles nationales et elle sous-traite les concours de recrutement et la formation des agents à un organisme unique, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), dont le siège parisien et les 26 délégations traitent
I 200 000 fonctionnaires territoriaux et dont le financement est assuré par une cotisation obligatoire versée par les collectivités territoriales et basée sur la masse salariale. Un tel système complexe et bureaucratique fonctionnarise les agents tout en préservant la liberté de recrutement par la commune et en permettant une mobilité de la carrière, le CNFPT étant géré par les élus politiques et par les syndicats de personnels territoriaux.
II marque à coup sûr une rupture avec les pratiques clientélistes et localistes dont des villes telles que Toulouse, Nice ou Marseille avaient porté l'art à un niveau sophistiqué.
Cette rationalisation bureaucratique intervient dans une période d'explosion des effectifs municipaux. En vingt années, le nombre d'agents double, dans les communes urbaines pour l'essentiel. Ainsi, l'effectif moyen de 60 communes urbaines passe de 776 agents en 1968 à 1 508 en 1986 (Lorrain, 1989). Même si, aujourd'hui, les recru-
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tements massifs se sont ralentis, la fonction publique territoriale demeure un marché du travail croissant selon un rythme de 1 ,2% en moyenne annuelle et offrant par ailleurs, outre la stabilité de l'emploi, des rémunérations tout à fait convenables et compétitives avec celles offertes par l'État, rémunérations auxquelles peuvent s'ajouter des primes allant jusqu'à 75% du traitement annuel indiciaire.
Nombre d'agents communaux
Quantitative, la mutation est aussi qualitative. Certes les fonctions d'exécution restent largement majoritaires (80% environ). Ceci dit, le taux d'encadrement des agents a fortement augmenté, passant d'environ 4% en 1987 à 5,6% en 1993. Les cadres sont les grands bénéficiaires de la mutation, tant en nombre qu'en image. Leur ascension a été couronnée par le statut d' «administrateur territorial» et par un recrutement spécifique qui se positionne comme concurrent de celui de l'École nationale d'administration. En même temps, le personnel s'est considérablement rajeuni, en moyenne d'environ dix à douze années, ce en l'espace de quinze ans à peine (Lorrain, 1989). D'autre part, la qualification s'est accrue, notamment dans les catégories intermédiaires de la hiérarchie qui ont progressé d'environ 50% en dix ans. A la dimension hiérarchique se rajoute celle de la diversification. En quinze ans, une série de filières professionnelles nouvelles se sont créées. Piliers traditionnels des services communaux, les filières administratives et techniques se voient complétées aujourd'hui de filières culturelles, sociales, médicales et sportives. Ceci se traduit par un élargissement des métiers et des savoir-faire : aux administrativistes spécialistes du droit et du budget et aux techniciens du génie civil se joignent des bibliothécaires, des conservateurs du patrimoine, des éducateurs sportifs, des médecins, des urbanistes, des économistes, des animateurs socio-culturels, des contrôleurs de gestion, des sociologues, etc. Cette polyvalence des personnels et cette pluridisciplinarité des services traduisent parfaitement l'extraordinaire extension des compétences et du portefeuille d'activités des villes.
La montée en puissance des villes est largement reflétée par la montée en charge des qualifications et des savoir-faire de leurs services municipaux. Dorénavant, les villes possèdent, d'un point de vue comparatif, un atout essentiel : une expertise autonome. Elles peuvent, ce faisant, gagner sur deux fronts à la fois. D'une part, elles s'arment pour traiter à leur niveau le maximum de problèmes collectifs, qu'ils concernent l'emploi, la sécurité, les loisirs ou l'écologie. Leur crédibilité est forte pour évoquer sinon administrer le cadre de vie qui ne se résume plus, comme par le passé, à l'état civil et à la voirie. D'autre part, elles s'affranchissent largement du savoir-faire des services extérieurs de l'État, d'autant plus qu'elles peuvent par ailleurs avoir recours pour plus de souplesse à de la sous-traitance de compétences soit au profit d'associations (pour les personnes âgées, pour la culture, etc.), soit par appel à des entreprises privées de services (nettoyage des rues, ordures ménagères, etc.).
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La gestion du personnel apparaît comme un domaine en pleine mutation. Les villes passent d'un mode administratif à une gestion pro-active des effectifs (Chavas et al, 1984). Le personnel coûte cher, car il consomme plus de 50% des dépenses de fonctionnement, cette masse augmentant de plus de 5% par an, soit plus que la croissance des dépenses totales (+ 0,7 %). Il est moins flexible car le recours à des agents non titulaires est limité. Il est plus mobile, surtout chez les cadres. Il est plus diversifié. Les syndicats, enfin, deviennent un partenaire social incontournable, du fait de procédures légales qui l'associent aux décisions et même si le taux de syndicalisation, proche de 13%, est en déclin constant et situe les communes françaises parmi les communes européennes les moins syndiquées. La gestion prévisionnelle des effectifs est devenue aujourd'hui une pratique majoritaire. Un gros effort est fait de formation continue, des cadres mais aussi des non-cadres, qui peut représenter jusqu'à 6% du volume global des journées de travail par an et que facilite le financement obligatoire versé par les communes au CNFPT. Dans près d'une commune sur deux, une forme active de communication interne est assurée (Meyssonnier et Appel, 1995). Chose importante, la fonction personnel, jusque-là souvent éclatée, assurée par un adjoint au maire ou par le secrétaire général au cas par cas, est confiée à un cadre à temps plein et disposant d'outils spécifiques tels que des tableaux de bord et des indicateurs sur les individus.
La fonction de secrétaire général révèle l'ampleur relative que prennent les chantiers de la modernisation gestionnaire dans les moyennes et grandes communes. Le collaborateur fidèle et dévoué du maire, autodidacte sorti à l'ancienneté des rangs des services administratifs, assurant seul le contrôle du budget et le recrutement du personnel comme bases de pouvoir, devient une figure de moins en moins répandue. Le remplace un cadre plus jeune, diplômé de l'enseignement supérieur, plus mobile géographique- ment et qui s'identifie à un groupe de référence professionnelle plus cosmopolite : les managers. Un nouvel organigramme se met en place autour de cette fonction qui traduit le passage d'un rôle de secrétaire général à un concept de direction générale. Les services techniques, qui disposaient jusque dans les années 1980 d'une grande autonomie à l'intérieur des services municipaux, rentrent dans le rang. Les relations directes entre les maires adjoints et les chefs des services se restreignent, ceux-là disposant désormais de fait ou de droit de moins de délégation pour piloter de façon opérationnelle le quotidien des services. Bref, le secrétaire général s'érige davantage en plaque tournante de la gestion et étend sa zone de pouvoir (Maurino et al, 1987). En même temps, une pression s'exerce à la clarification des rapports entre le maire et son secrétaire général. A ce dernier la gestion ; au premier la politique, qu'il fait prendre en charge par un directeur de cabinet et un petit staff spécialisé placé directement sous son autorité, à l'écart des services municipaux.
En quelques années va s'étendre dans les villes une nouvelle maquette de direction générale. Le projet que portent nombre de secrétaires généraux convaincus du management est de réguler et d'intégrer de façon globale la gestion, sans se limiter à la seule coordination interne des services, mais en s 'appuyant sur une stratégie à moyen terme, en définissant un chemin pour l'appliquer par étapes, en se dotant d'un contrôle de son suivi et de ses réalisations et en communiquant tant vers l'extérieur que vers l'intérieur des services. Agir au coup par coup, gérer de façon disjointe, opaque et oppor-
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tuniste les affaires et les situations ne paraît plus de mise. Le cap est mis sur l'intégration des outils et des services, la programmation opérationnelle, la déconcentration négociée, le suivi des réalisations par rapport aux objectifs et par rapport aux moyens financiers alloués. Un dosage plus ou moins variable se met en place d'hégémonie interne du secrétaire général et de collégialité d'une direction générale soudée autour d'une référence commune. Des villes telles que Saint-Denis (proche du parti communiste) ou Reims (qui, politiquement, se situe au centre-droit) sont pionnières en la matière : gérer une administration municipale est affaire de généralistes du management (Marsaud, 1995). Reste à traduire l'idéologie ou le discours en pratiques et en méthodes, ce qui exige du temps, de la continuité et une mutation à la fois des personnels d'exécution et des relations avec le conseil municipal et le maire.
L'informatisation des communes de plus de 2 000 à 3 000 habitants s'est faite tôt et a rapidement avancé, notamment sous la pression des fournisseurs de matériel et de services (Hertzog, 1984). Elle a permis dès le milieu des années 1980 de préparer le développement de la gestion interne des services. La faveur générale est allée au système informatique en propre plus qu'à la sous-traitance ou à la coopération intervilles.
Le système comptable, budgétaire et de contrôle financier des villes a significa- tivement évolué. Une loi du 6 février 1992 oblige les communes à rendre transparents les bilans des organismes satellites qu'elles contrôlent et les concours en nature et en argent qu'elles allouent à des associations. Le cadre comptable communal est également réformé. Une instruction dite M 14 maintient un double système comptable - compte administratif de l'ordonnateur, compte de gestion du comptable-, mais en le rapprochant du plan comptable des entreprises, notamment par l'amortissement des biens renouvelables, la constitution de provisions pour risques et charges et le rattachement méticuleux des charges et produits à l'exercice. Comptabilité patrimoniale et mesure du résultat économique permettent aux villes de sortir de la seule appréciation des flux financiers. Le système français favorise par ailleurs le suivi comparatif entre communes. La tradition centralisatrice que traduit l'existence d'un réseau national dense de comptabilité publique permet une unité de doctrine, un bon contrôle de la singularité juridique et budgétaire des actes des villes par les services de l'État (préfecture, chambre régionale des Comptes, ministère des Finances) et une détection rapide des risques de dérapage financier (Demeestere, 1996).
Ceci dit, dans le cadre de l'uniformisation des systèmes décrétée par l'État, les communes font preuve d'une marge plus ou moins importante de manœuvre, notamment en s'inspirant de démarches utilisées dans les entreprises et qu'elles adaptent à leurs spécificités propres : élaboration et suivi des budgets dans une politique financière à moyen terme fondée sur des choix et des hypothèses en matière d'évolution des grandes masses, affinement de l'information budgétaire et comptable, analyse des coûts et des prix de revient, comptabilité analytique et comptes d'exploitation par équipement, facturation de prestations internes, gestion de trésorerie vigilante, planification physico-financière à moyen terme, élaboration de tableaux de bord détaillés, contrôle de gestion agissant comme aide et conseil et confié à des conseillers ou contrôleurs (Demeestere, 1984). L'observation indique un développement faible et inégal des outils
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de contrôle de gestion, notamment en matière de comptabilité analytique (Meyssonnier, 1993). Environ 30% des villes de plus de 5 000 habitants utilisent des tableaux de bord et environ 10% de celles de plus de 10 000 habitants ont un contrôleur de gestion. En revanche, en matière de calcul de marge financière préventionnelle au moment des choix budgétaires ou de suivi précis et systématique des travaux en cours, la grande majorité des villes ont généralisé de telles pratiques. La vitesse de modernisation gestionnaire corrèle avec la taille de la commune. Quelques grandes villes servent de laboratoires pour des pratiques globales telles que l'analyse de la valeur ou la comptabilité par coûts complets : Orléans, Angers, Nancy, Besançon, etc. Le sens que prendra la gestion reste ouvert : vers des approches «hard» et globales ou vers des méthodes plus douces, vers des styles de contrôle de gestion axés soit sur les règles, soit sur la culture, ou encore qui ont recours à des mécanismes de type marché, vers un couplage ou non de l'information et de la responsabilité au sein des services. L'émergence lente du contrôle de gestion n'est pas un problème de nature essentiellement technique. Elle relève plutôt de l'ordre des pratiques managériales. Ce sont moins les outils qui sont absents que la conduite du changement organisationnel qui en est la cause. La mise en œuvre demeure un talon d'Achille car elle suppose un savoir-faire des directions générales dans le pilotage humain de ses collaborateurs (Gibert, 1995).
L'observateur étranger est frappé par une relative contradiction de la gestion municipale.
D'une part, on note une effervescence et un enthousiasme réels face aux méthodes nouvelles de gestion interne. Les communes affichent de façon spectaculaire leurs initiatives. La presse professionnelle spécialisée s'empare d'elles. Les communes achètent des consultants privés. Des outils tels que le Budget Base Zéro ou l'évaluation des politiques sont expérimentés. Intellectuellement, les gestionnaires rivalisent d'audace technique.
D'autre part, on remarque la modestie relative des avancées. Beaucoup d'initiatives meurent rapidement. Le sentiment d'échec l'emporte sur l'idée d'apprentissage. La continuité de la modernisation n'est pas assurée. D'une mode on passe à une autre. Des outils sont mis en place alors que les bases de leur usage n'existent pas, tant informationnelles que comportementales. L'implication du personnel reste faible.
Rapporté à la situation fiscale, budgétaire et financière, un bilan de la gestion administrative montre que les communes ont su traverser la période 1980 à 1995 d'une manière raisonnable (Guengant, 1995). Les retombées de la modernisation, même si elles sont limitées par rapport au potentiel qu'elle offre, apparaissent non négligeables : productivité, qualité, coût, autant de paramètres qui indiquent que la bureaucratie a été maîtrisée, sinon combattue. On notera que, au contraire d'autres pays, les communes françaises n'ont pas vécu le choix entre le service public et le recours au marché sur un mode passionnel et idéologique, comme un antagonisme de principes incompatibles entre eux. Dans les faits, les villes ont fait pression sur la productivité, la qualité et le coût par la combinaison d'une palette de solutions, par exemple en autonomisant et en visibilisant les performances de leurs propres services, en ayant recours à des associations, en «filialisant» certaines activités, en sous-traitant des tâches à des organismes de
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coopération intercommunale (effet d'économie d'échelle) et en confiant au secteur privé d'autres compétences. La bonne gestion s'exerce dans la modération pragmatique et par l'évitement du recours au modèle unique (tout municipal ou tout privé).
La modération gestionnaire témoigne également d'une grande prudence du maire, du conseil municipal et du secrétaire général dans la prise de risque financier. Symbolique à cet égard est l'attitude face à la politique du personnel prise dès 1984 par le maire socialiste de Lille et par le maire communiste du Mans pour contenir et geler les revendications salariales de leurs agents municipaux. En même temps, les villes françaises ont pu échapper à des politiques de réductions absolues des rémunérations (Hoffmann-Martinot, 1991).
C'est ainsi que, de 1992 à 1994, les dépenses totales ont augmenté de 4,9% en moyenne par an, les recettes progressant de 5,5%. L'augmentation annuelle des frais de personnel se ralentit, passant de + 7,8% en 1992 à + 5,8% en 1993 et + 3,6% en 1994. Les communes accélèrent leur remboursement de dettes et freinent brutalement leurs dépenses d'investissement en équipement brut. Leurs ressources fiscales continuent à augmenter, mais sur un rythme de croissance annuelle qui se ralentit progressivement (+ 5,6% en 1994). Les transferts reçus de l'État tendent à stagner, le recours à l'emprunt ayant en 1994 considérablement augmenté. On notera que la pression fiscale atteint des seuils jugés trop hauts, notamment dans les villes de plus de 50 000 habitants, les impôts locaux en étant la cause directe. Par habitant, ces derniers représentaient, en 1995, 2 553 francs, soit une hausse annuelle de 3,6%. Ceci dit, le paysage des recettes et des dépenses reflète une extrême disparité des potentiels et des besoins communaux. Des mécanismes de péréquation entre communes pauvres et communes riches sont progressivement développés par l'État. Cette régulation nationale est prolongée par la part de marché dominante qu'occupent deux organismes financiers sur le marché des emprunts, le Crédit local de France et la Caisse des dépôts et consignations (soit, en 1994, 59,8% des dettes des communes pour emprunts) : le ratio d'endettement est pratiquement stagnant. En période d'austérité et de crise économique, les villes françaises gagnent de la productivité et augmentent les impôts locaux, mais ne réduisent guère leurs dépenses (sauf à limiter les frais de personnel). Les cycles électoraux restent des variables importantes, non pas tant la couleur politique du conseil municipal. L'austérité par la réduction des dépenses est surtout le fait des maires stables, de gauche et de droite. La quête de ressources supplémentaires, fournies par l'État ou par Bruxelles, devient donc une démarche tout à fait essentielle pour les communes alors qu'elles ont conquis une autonomie considérable à la suite des mesures de décentralisation de 1981- 1985 (Balme, 1996).
La relative discipline que s'infligent les communes ne relève pas seulement de calculs électoraux et d'effets contextuels (crise économique, mimétisme institutionnel). La vertu est aussi une nécessité alimentée par le contrôle renforcé qu'exerce l'État. Les années actuelles correspondent à une montée en puissance du rôle des chambres régionales des Comptes, magistrats de l'État qui ne se limitent pas à vérifier la régularité juridique des actes et des budgets municipaux, mais qui émettent des avis publics sur la qualité de la gestion. De leur côté, les tribunaux civils et administratifs exercent une
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vigilance accrue, n'hésitant plus à déclarer coupables de malversations ou de gestion délinquante des maires et même des secrétaires généraux. La responsabilité personnelle des managers communaux peut les envoyer en prison, chose désormais admise, pratiquée et crainte.
II. LE GOUVERNEMENT MUNICIPAL
Les élections qui se sont déroulées en 1995 ont désigné des conseillers municipaux dont l'âge moyen est de quarante-sept ans et le taux de féminisation s'élève à 21,7%. Premiers magistrats dans leur commune, les maires ont en moyenne cinquante- cinq ans et 7,5% sont des femmes. Socioprofessionnellement, 21,5% d'entre eux sont des retraités et 30% des cadres. La sociographie du personnel politique communal reflète fort imparfaitement la population française, même si elle évolue progressivement en termes de présence des femmes et de baisse des agriculteurs.
37,2% des maires désignés en 1995 par le conseil municipal sont de nouveaux arrivants. Le taux est élevé par rapport aux scrutins antérieurs. Il reflète principalement la renonciation des maires sortants à se représenter du fait de leur âge, le niveau de technicité accrue liée au mandat ainsi que la plus grande volatilité électorale des citoyens par rapport aux réalisations effectives des équipes sortantes. Un fait est massif en France : la prime au maire sortant, qui se traduit par le fait d'occuper à la suite deux, trois, sinon quatre mandats de six ans chacun.
Cette continuité des dirigeants élus n'est cependant pas incompatible avec les ruptures de majorité politique. Le cas est visible surtout dans les communes moyennement grandes, où les étiquettes sont affichées par rapport aux partis nationaux. C'est ainsi que les élections de 1977 ont été marquées par une proportion élevée de gains de villes par les partis de gauche dans un contexte où, au niveau national, le gouvernement et le Parlement se situaient à droite. A l'inverse, en 1983, sous un gouvernement et un Parlement de gauche, la droite a reconquis des villes. Dans les petites communes, la liaison entre logique nationale et logique locale est politiquement moins visible ou moins assurée.
Aux élections municipales des 1 1 et 18 juin 1995, le fait parlant est la montée du Front national. Trois villes de plus de 30 000 habitants, Toulon, Marignane et Orange, passent sous son emprise. La gauche -parti socialiste et parti communiste- perd 7 villes de cette taille et en compte 121. La droite en gagne 8 et en domine 102. Le mouvement est un peu plus ample, quoique modéré, dans les villes plus petites. En même temps, les observateurs s'accordent à reconnaître qu'un phénomène de consumérisme s'est affirmé, les électeurs dissociant enjeux locaux et enjeux nationaux.
La question de la plus ou moins grande politisation du gouvernement et de la gestion des communes fait le délice des sciences sociales. Plusieurs facettes sont à considérer. Le taux de participation aux élections reste élevé. Les clivages entre gauche et droite sont d'autant plus explicites que la taille de la commune est grande et que le mode de scrutin, qui varie en fonction de la taille, favorise les listes bloquées
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II. Le gouvernement municipal
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et les coalitions. Les plates-formes électorales manifestent pour leur part une grande ambiguïté : elles favorisent la gestion locale au détriment des débats nationaux. Enfin, le choc idéologique et partisan est d'autant plus spectaculaire que des listes extrémistes telles que celles du Front national viennent se mêler au débat et à l'offre. Quant à la question de savoir s'il existe des politiques de gauche différentes des politiques de droite, elle exige des réponses nuancées. Le thème de la privatisation des services municipaux a été présenté par un certain nombre de nouveaux maires de droite élus en 1983 comme une expérience locale de libéralisation généralisée de l'économie et de la société françaises, jugées trop socialisées. Quelques villes ont appliqué leur plate-forme de façon poussée ou même systématique : Draguignan, Nîmes, Paris, entre autres. Mais le démantèlement rapide a conduit à des déboires, des résistances vives ou des échecs électoraux ultérieurs, à l'exemple de Nîmes dont le maire a été battu en 1995. L'excès, soit par libéralisme, soit par étatisation municipale, reste une stratégie risquée. Il n'empêche qu'un modèle alternatif de gouvernement urbain, même rampant, est apparu en France, qui rompt avec les pratiques de ce qu'on pourrait appeler le socialisme municipal tempéré, et qui mêle une approche de gouvernement politique à une conception gestionnaire : le modèle entrepreneurial ou néo-libéral.
Sa référence est l'entreprise. Il mêle le recours aux notions de marketing urbain, de stratégie municipale, de concurrence et de compétition, d'efficacité et de marché. Il nie la priorité de la redistribution, la distinction entre public et privé, la spécificité administrative. Le mythe managerial fonde à ses yeux la légitimité du maire. L'électeur est un actionnaire face auquel le chef de l'entreprise municipale est comptable. La vision est celle du consumérisme local. De nouvelles catégories de penser et d'agir rationalisent l'action publique, non seulement d'un point de vue comptable et financier, mais d'un point de vue symbolique, cognitif et politique (Padioleau, 1996).
C'est ainsi que la ville est assimilée à un acteur possédant une volonté, un projet et une identité collective qui la distinguent d'autres villes avec lesquelles la commune se définit comme étant en concurrence. La ville stratège possède des objectifs explicites et une image de marque que son maire formule. Elle forme donc une organisation qui communique et qui vise à l'efficacité. Le maire stratège doit exercer un pouvoir fort et discrétionnaire. Pour ce faire, il crée des structures nouvelles, mobiles, compétentes, placées hors de la rationalité bureaucratique et à l'écart des mécanismes de débat et de contrôle publics. Se crée ainsi un pouvoir urbain oligarchique que fondent l'utilitarisme et l'unanimisme. Administrer les affaires municipales revient à faire entériner les choix par un conseil municipal transformé en conseil d'administration et à faire appel à des structures d'exécution ad hoc.
Concrètement, il est logique dans cette perspective de vider les services administratifs de tout rôle, de privatiser la gestion, d'échapper aux règles publiques de tout genre, de vendre la ville comme un produit, de s'affranchir des réseaux locaux d'appartenance et de médiation sociales, de gérer le budget, la trésorerie et la fiscalité de façon à maximiser la capacité de la ville à gagner des parts de marché face à la concurrence et à imposer ses priorités.
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A l'état pur, un tel modèle multiplie les risques, comme le montre l'exemple de l'échec du maire de Nîmes. A l'état plus tempéré, il inspire beaucoup d'élus. Les budgets de communication institutionnelle externe atteignent et dépassent 10%, effort qui contraste avec la faiblesse des efforts consacrés à la communication interne aux services de la mairie (Meyssonnier et Appel, 1995). Le maire va vendre sa ville aux entreprises. Il cède des pans entiers de la production de biens et de services à de grands ensembliers qui lui imposent leurs contraintes de rentabilité et leur expertise. Bref, le mode d'action urbain devient flexible. Le boss politique, réactif, notable local et homme de réseau, se double d'une figure d'entrepreneur qui agit en propre, devient un grand communicateur et impose une stratégie justifiée par un contexte universaliste de concurrence et de compétition (Lorrain, 1993). La mairie n'est plus l'épicentre de la commune. Les services municipaux n'intègrent plus à eux seuls la gestion municipale. Un réseau complexe de satellites, de filiales, de sous-traitants et d'opérateurs urbains privés compose ce qui est devenu un secteur communal hybride, public et privé (Lorrain, 1988).
L'observateur est frappé par la relative sérénité que manifestent, malgré leurs discours publics, les responsables politiques et administratifs des villes. L'environnement et le futur leur paraissent plutôt certains et leur degré d'inquiétude s'avère plutôt limité (Thoenig, 1995). Les dirigeants communaux polarisent leur attention autour de quelques problèmes ou domaines. En milieu rural et péri-urbain, c'est clairement le cas du développement économique local et de l'aménagement du territoire. En agglomération urbaine, les questions «sociales» et de «politique de la ville», notamment à propos des quartiers dits difficiles, de l'insertion des jeunes au travail, de la sécurité et de l'intégration des zones défavorisées dans un ensemble urbain plus large, mobilisent cognitivement et stratégiquement l'attention des maires et des secrétaires généraux.
Cette sérénité relative face à la conjoncture, que prolonge le sentiment que le maire est encore capable d'assurer un contrôle politique perçu comme légitime, se traduit gestionnairement par quatre types de réponses. La première est une prudence financière doublée d'une quête de flexibilité des services municipaux. La deuxième consiste à externaliser le risque sur des acteurs tiers, notamment par la revendication de péréquations accrues dans l'allocation des dotations que l'État verse aux collectivités locales, ainsi que par la sous-traitance et par le recours à la coopération intercommunale et au cofinancement de projets. La troisième se traduit par le cumul de mandats électifs qui devient une pratique généralisée, le maire siégeant comme conseiller régional ou comme parlementaire et espérant se concilier les appuis de ressources régionales ou étatiques. La quatrième classe de réponses, qui n'est pas la moins spectaculaire, prend la forme d'une centralisation personnalisée du pouvoir au bénéfice du maire.
Cette centralisation n'est certes pas récente en France. Or, tout indique que, dans les villes notamment, et depuis quelques années, elle s'est renforcée et radicalisée. On ne comprend pas grand-chose aux pratiques de gouvernement politique et de gestion publique des municipalités à l'heure actuelle si l'on se contente de consulter l'esprit et
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la lettre des lois qui régissent la charte communale. Institutionnellement, les lois privilégient une logique collective ou parlementaire : les politiques municipales naissent de l'agrégation majoritaire des votes émis par des conseillers municipaux, égaux en poids. Dans la pratique, il s'agit de tout à fait autre chose. C'est autour de la position et de la logique d'action d'un individu, le maire, que le pouvoir réel se structure.
Tout se passe comme si cinq sphères différenciées, relativement cloisonnées entre elles, structuraient l'espace de l'action, chacune étant de nature spécifique et le maire fonctionnant à la fois comme le plus grand diviseur en même temps que le seul point de rencontre entre elles.
Le conseil municipal gère l'univers de la politique, certes, mais sous la houlette du maire. La majorité du conseil procède largement de lui. Il établit la liste électorale et choisit ses membres soumis au suffrage universel. C'est d'abord et avant tout un maire que le corps électoral choisit lors des élections. C'est aussi lui qui contrôle l'agenda institutionnel du conseil. Il va jusqu'à en fixer les orientations. Il inspire les choix établis en cours de législature. Il sert de plus petit dénominateur commun aux membres de sa majorité.
Les services municipaux sont clairement placés sous sa houlette. Pour ce faire, il s'appuie sur un ou deux fonctionnaires qu'il nomme de façon discrétionnaire à leur tête. Le secrétaire général devient son interlocuteur unique. Tout ce qui remonte des services est soumis à son contrôle. Il assure un quasi-monopole de relation entre les services et le maire. Celui-ci s'érige en passage obligé entre la sphère administrative et technique des services d'une part et, d'autre part, le conseil municipal. Reste un problème que le maire doit résoudre : contrôler les interfaces directes entre les maires-adjoints et les services municipaux. Il y réussit par un maniement subtil des délégations de signatures et par l'allégeance personnelle que le secrétaire général entretient à son égard.
Le maire contrôle une troisième sphère : les rapports avec la population. Une stratégie communément employée est celle de la personnalisation à outrance à l'aide d'opérations de communication. Cependant elle ne saurait suffire par elle-même. Une technique compémentaire essentielle est celle du service individualisé. Le maire s'offre comme le point d'entrée, d'écoute et de résolution privilégié pour les problèmes que les habitants expriment. A défaut, il délègue la responsabilité à des acteurs qui ne sont pas susceptibles de se comporter en concurrents politiques : il divisera la tâche entre plusieurs de ses adjoints ou bien il s'appuiera en priorité sur un salarié tel que le directeur de cabinet du maire ou le secrétaire général.
La quatrième sphère compose la clé de voûte de l'ensemble : les affaires étrangères ou extérieures de la commune. Il s'agit ici de suivre et d'activer toutes les relations avec des acteurs tiers qui comptent pour les enjeux municipaux : services de l'État, Conseil général, institutions financières, entreprises offrant des emplois, etc. Dans ce domaine, la règle informelle est claire : l'élu exerce un contrôle monopolistique de telles relations. Il ne délègue guère à des tiers élus la conduite autonome des affaires étrangères.
La force du maire découle de la maîtrise hégémonique qu'il assure de chacune de ces quatre premières sphères. Son pouvoir naît d'une double capacité. Il s'érige en
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lieu obligé (ce qui ne veut pas dire exclusif) de passage, de médiation et de transcodage entre chacune d'elles. En même temps, il arrive à renforcer son rôle face à l'une en évitant des courts-circuits directs entre celle-ci et les autres. Bref, il régule un système cloisonné dont il est le pôle dominant.
Les exceptions à ce mode de gouvernement existent. Elles coïncident avec des situations qui ne sont pas avantageuses pour le maire : des adjoints qui exercent un rôle autonome dans la gestion des relations extérieures, des services municipaux qui travaillent en liaison exclusive avec tel adjoint, des habitants qui, à base d'action collective, mobilisent de façon intensive et directe telle fraction de la majorité du Conseil, etc. Deux indicateurs ne trompent pas qui caractérisent de telles situations : soit la gestion municipale est vécue par ses responsables comme en état de crise, le maire n'arrivant pas à harmoniser un système éclaté, soit la probabilité de réélection du maire se trouve affaiblie de manière statistiquement significative si on la compare avec celle d'un maire «fort».
A ce modèle de centralisation, dont nous avons vu qu'il s'instituait autour de quatre sphères, il faut ajouter une cinquième sphère : elle regroupe ce qu'on pourrait appeler les grandes entreprises qui fournissent des services publics et urbains (Lorrain, 1988). Une telle sphère ne relève pas des «relations extérieures» classiques. Autant le préfet ou le ministre à Paris intériorisent les critères de succès et de rationalité que le maire favorise, autant les ensembliers privés font référence à des critères de performance et de rationalité qui sont d'une autre nature. Là où le maire joue sur la scène poli-
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tique locale et avec des critères particularistes, les ensembliers valorisent des critères économico-financiers de marché à nature universaliste. Le risque d'incompatibilité est d'autant plus élevé que les opinions publiques locales se montrent vigilantes par rapport aux initiatives prises par les ensembliers ainsi qu'aux conditions qui ont présidé à la concession en leur faveur. Quelques affaires de trafics d'influence sinon de corruption témoignent de ce phénomène où la vigilance de la population s'aiguise. Le recours au marché entraîne une contrepartie qui est celle de l'incertitude politique.
On assiste à une montée personnelle vers la ligne de front de la part des maires. Alors que, pendant des années, les experts et les techniciens de la chose urbaine -urbanistes, économistes, etc.- disposaient d'une large autonomie que leur consentaient les élus, ceux-ci mettent désormais eux-mêmes la main sur le volant. Ils s'occupent de la conception de politiques. Ils s'impliquent dans le suivi de leur mise en œuvre. On est frappé par la relative méfiance pratique que les élus manifestent à l'égard des experts et des techniciens. Dans quelques villes, même les services techniques municipaux sont tenus à l'écart de la conception. Certes, des études continuent à être commandées aux experts et les réalisations leur sont déléguées, mais le cercle étroit des maires et des secrétaires généraux occupe le terrain et les encadre de près.
La polarisation en termes de pouvoir s'accompagne d'une polarisation en termes de contenu. La ville d'aujourd'hui et de demain n'a plus grand-chose à voir avec l'urbain d'hier. Face à des menaces sociales et économiques allant du chômage à l'insécurité, les collectivités développent un discours et essaient de définir des interventions dont le trait commun, ici encore, est de renforcer l'intégration collective. La ville devient un projet d'identité communautaire. Des fonctions anciennes sont rétablies et valorisées : recréer un centre ville, favoriser les échanges et la circulation entre quartiers, amortir les déséquilibres spatiaux et sociaux entre les groupes locaux. Sous le couvert de la mixité et de l'insertion pointe une logique de l'intégration sociale et de la centralisation spatiale. En tout état de cause, le temps n'est plus aux utopies technocratiques, ni aux machines à loger éclatées spatialement et conçues comme lieux de passage pour des usagers en mobilité sociale ascendante.
La centralisation est de nature politique : le maire ne s'adresse pas à des solutions procédurales -auditions publiques, commissions spécialisées, etc.- pour créer des consensus opératoires au terme de débats ouverts entre intérêts opposés et se traduisant par des compromis collectivement élaborés. La légitimité et la conciliation sont générées par d'autres voies dont celle qui consiste, de la part du maire, à construire symboliquement le bien commun et à incarner personnellement la singularité de la collectivité (Padioleau, 1991). Le débat public sur l'action publique est, dans ce cas, réduit au minimum. Le consensus tangible est créé par et autour d'une personne. C'est de cette manière que le contrôle de l'agenda peut être maintenu. Il trouve une assise solide s'il s'empare de thèmes qu'il est le seul à pouvoir porter simultanément sur le double registre de leur énoncé politique et de leur gestion technique. C'est l'avantage incontestable qu'offrent des enjeux tels que l'habitat ou le développement. Ils sont traitables de façon horizontale et symbolique à la fois. Ils permettent d'intégrer sous un même énoncé publiquement affichable des intérêts sectoriels nombreux.
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Répondre à l'incertitude par un tel processus de centralisation exige de la part du maire deux types de compétences principales.
D'une part, il a certes besoin que, sur les thématiques non stratégiques, il ne se déroule pas de mobilisation collective qui échappe à son contrôle. En même temps, il importe que les biens et les services soient fournis, même lorsqu'ils ne s'adressent plus à des besoins prioritaires. Des ajustements doivent aussi être opérés qui satisfassent des intérêts particularistes avant qu'ils ne s'érigent en censeurs. Il importe enfin que le silence public règne en cas d'insatisfaction. D'où le recours à des médiations diverses, des maires-adjoints aux associations et aux cadres municipaux, mais dans un contexte très précis qui se traduise par la sectorialisation étroite des domaines et par la fonction- nalisation technique et individuelle des demandes. Cloisonnement et services rendus sont les deux mamelles de la centralisation municipale. La centralisation sur une personne nécessite que celle-ci maintienne un système de courtage et d'intégration politique qui soit à la fois informel et sophistiqué.
D'autre part, des ressources abondantes sont nécessaires. L'intégration à travers des projets suppose que, pour rester crédible, le maire ait l'accès à la mobilisation d'idées, d'argent, de savoir-faire. Exemplaire à cet égard est l'expérience des communautés urbaines. En 1966 ont été créées de nouvelles institutions, dites communautés urbaines, dont l'objet est de mutualiser dans le périmètre des agglomérations urbaines la gestion de domaines structurants tels que l'aménagement du sol, l'équipement de grandes infrastructures de voirie, l'urbanisme, etc. Elles sont dirigées par un conseil formé de politiciens désignés par les conseils municipaux des communes intéressées (dans la plupart des cas, les maires des communes membres) et disposent de ressources financières et de services techniques propres. Cette démocratie fonctionnelle de deuxième degré occupe donc un rôle majeur et a réalisé un travail considérable. Trente années plus tard, on s'aperçoit que leur mode de gouvernement se caractérise par la place prééminente qu'y occupe son président -qui est souvent le maire de la ville principale- et par un accord de gestion qui favorise l'arrangement entre mairies au détriment de logiques d'affrontement entre partis. La régulation executive, si elle traduit une asymétrie de la négociation en faveur du président, l'emporte sur la régulation deliberative.
Il n'est pas abusif de désigner un tel phénomène sous le terme de présidentialisme municipal. Si la France est un pays centralisé, elle l'est beaucoup plus au niveau intracommunal sur la personne du maire qu'au niveau national sur la personne du Président de la République. Un tel modèle est tout à fait étranger à un modèle de «check and balance» (Thoenig, 1996). Il est également peu transparent. Ainsi n'est-ce pas le fait du hasard de voir combien faible demeure le recours par les communes aux procédures d'évaluation des politiques publiques.
Ceci renvoie à la question de la participation des habitants et des citoyens à la gestion des affaires. Le suffrage universel s'exprime tous les six ans. Qu'en est-il en dehors de ce rendez- vous électoral ? Deux phénomènes méritent d'être notés à cet égard.
D'une part, le thème d'une institutionnalisation de contre-pouvoirs et d'une nouvelle citoyenneté locale n'est pas un thème qui paraît prioritaire. L'opinion publique ne
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se mobilise guère autour de revendications tendant à changer les formes organiques du gouvernement municipal. Quant à la classe politique, que ce soit à Paris au Parlement ou sur place, elle reste muette, méfiante ou sceptique. Exemplaire demeure le sort réservé au programme municipal élaboré par le parti socialiste en 1977 et qui proposait de donner à la population des possibilités de s'exprimer par un droit de référendum sur des affaires municipales. Arrivé au pouvoir en 1981, par la voix de Gaston Defferre, il écarte tout élargissement de la participation et refuse de décentraliser de l'autorité partagée au profit de la population. Celle-ci continuera à choisir ses élus et à devoir faire confiance pendant six ans à un maire sans pouvoir s'exprimer de façon autonome sur le fond des dossiers. Le mouvement participationniste né dans les années 1970 s'est essoufflé, même si la médiation politique en milieu urbain s'est quelque peu modifiée. Des élus municipaux ont voulu ouvrir le jeu et expérimenter des formes plurielles de démocratie locale (Dion, 1984). Dans la pratique, la participation corrige plus qu'elle ne transforme le jeu politique.
D'autre part, on observe une évolution significative de la manière dont l'action publique est gérée au niveau local. Les collectivités locales et les services de l'État - préfet, etc.- créent de nouveaux modes de relations avec des acteurs économiques et associatifs pour prendre en compte des problèmes collectifs tels que la sécurité, l'insertion économique des jeunes et l'environnement. Les entreprises et les «single issue groups» de citoyens sont sollicités pour aider à définir les enjeux et à formuler des réponses. Se crée un cadre de procédures officialisées de partenaires multiples et spécifiques variables selon les contextes locaux. La politique d'aménagement du territoire formulée dès 1995 par le gouvernement Balladur en fournit une illustration : l'État n'en définit pas le contenu, n'en édicté pas les mesures, mais il favorise et autorise l'usage de procédures institutionnelles qui permettent la rencontre et la coopération entre les responsables publics de l'État, les collectivités locales, les associations et les entreprises.
Le gouvernement politique des affaires locales tend aujourd'hui à se structurer en France autour de trois arènes ou scènes différenciées :
— celle, classique, de la décision démocratique légitime. Elle est centralisée sur le rôle des mairies.
— celle, marginale, de la participation de la population aux actes des autorités publiques. Elle se déroule à l'aide de dispositifs tels que des comités de quartier, des commissions extra-municipales ou des consultations épisodiques (enquêtes d'opinion, etc.), sous le contrôle étroit de la municipalité.
— celle, en émergence, de la négociation institutionnalisée de problèmes spécifiques, qui crée une forme de démocratie administrative. Elle rassemble des tours de table variables et diversifiés pour traiter un enjeu horizontal (emploi, sécurité, développement local, habitat, etc.) nécessitant la coordination volontaire d'acteurs autonomes, privés et publics. Une municipalité ne peut pas décréter à elle seule la création d'emplois -elle a besoin de la bonne volonté des entreprises- ou assurer de façon autarcique la lutte contre le Sida. Les associations de citoyens sensibilisées par ce problème fournissent un plus efficace relais. Une telle institutionnalisation n'abolit pas
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l'ordre public, elle le complète, laissant leur prééminence aux élus municipaux en matière de pouvoir politique et de choix des valeurs pour l'action (Duran et Thoenig, 1996).
On notera par ailleurs, notamment en milieu rural et dans les petites communes, une remarquable accélération de la coopération intercommunale. Elle s'explique par au moins trois raisons. La viabilité financière pose problème, en particulier dans les communes de moins de 1 000 habitants. Leurs recettes fiscales ne représentent, en termes de ratios, qu'environ 60% de celles des communes un peu plus grandes. La dotation globale que leur verse l'État représente par habitant la moitié de ce que touchent des communes plus grandes. D'autre part, des équipements de proximité nécessitent un niveau minimal d'habitants pour être viables. Enfin, créer des syndicats intercommunaux de type fonctionnel permet à la commune et à ses élus de garder leur autonomie politique.
L'État facilite considérablement l' intercommunauté de projet. Deux lois de 1992 et 1995 renforcent la coopération organique volontaire. C'est ainsi qu'en un peu plus de deux ans, 735 communautés de communes ont été crées. Huit sortes de formules existent dans le catalogue institutionnel offert par le gouvernement, qui permettent des assemblages variés de compétences, de ressources financières, de modes de direction. Cette créativité se traduit aussi par la possibilité pour une commune d'adhérer à la fois à plusieurs réseaux intercommunaux différents. On dénombre environ 15 000 syndicats monofonctionnels, 2 100 syndicats à vocation plurifonctionnelle, 1 100 syndicats dits mixtes, 312 districs à fiscalité propre, 900 communautés de communes, etc., soit au total environ 19 000 regroupements !
Ce réseau coopératif, il faut le noter, et quelle que soit la formule considérée, se caractérise par le fait que ses dirigeants ne sont pas élus en tant que tels par le suffrage universel. Les maires se cooptent entre eux. Il y a là une absence totale de démocratie directe, qui rend la coopération d'autant plus attrayante pour les maires et opaque pour la population. Transports scolaires, élimination des ordures ménagères, développement économique, activités culturelles, pour ne citer que quelques biens et services, sont mutualisés hors du regard et du contrôle des habitants, parfois à des coûts financiers élevés.
En conclusion, on peut caractériser les pratiques communales françaises comme des pratiques qui reflètent la croissante différenciation entre des espaces urbains et des espaces ruraux, la montée des villes face au recul de l'État, la légitimité assurée des maires et des élus, la complexité extrême d'un dispositif institutionnel où le découpage morcelé des territoires politiques et administratifs ne correspond pas aux espaces plus larges de zones de vie des habitants et donc d'émergence des problèmes publics. La France fait le pari de déléguer aux collectivités territoriales la gestion des temps nouveaux tout en n'anticipant pas l'austérité financière, en ne modifiant pas la charte politique des communes et en conservant plus de 36 000 communes. La modernisation managériale tempérée et un mode de gouvernement centralisé mais s 'ouvrant vers le partenariat suffiront-ils aux communes pour relever les défis des temps nouveaux ? En attendant, le paradoxe à la française continue : les Français dissocient les enjeux poli-
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tiques locaux des enjeux nationaux alors que leurs maires, notamment par la généralisation du cumul des mandats exécutifs, forment l'ossature à la fois de la classe politique nationale et de la classe politique locale.
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