Comparer deux « démocraties hors normes »

COMPARER DEUX « DEMOCRATIES HORS NORMES »

JEAN-MARIE BOUISSOU, MARC LAZAR

De prime abord, il peut sembler un peu étonnant de consacrer un dossier spécial de la Revue française de science politique, en langue française, à une compa­raison entre l'Italie et le Japon menée par des chercheurs qui sont tous, sauf un seul, japonais ou italiens. Cela mérite une explication.

Il y a quelques années, lors d'un séminaire de recherche organisé à Paris par le GREPIC - le Groupe de recherche pluridisciplinaire sur l'Italie animé par Marc Lazar au Centre d'études et de recherches internationales (CERI) - et consacré une fois de plus (!) à la crise politique italienne, Jean-Marie Bouissou était intervenu dans la discussion pour esquisser une comparaison avec la situation au Japon, dont il est spécialiste. Désaffection à l'égard des jeux politiques traditionnels, déstabili­sation de la formation dominante et recomposition complexe du système de partis, réformes institutionnelles, émergence de nouveaux acteurs et réactivation de la société civile, dénonciation de la corruption et d'un clientélisme toujours très pre­gnant, importance de la criminalité organisée et de ses liens avec le système poli­tique, interrogations récurrentes sur le devenir de la démocratie... la liste était longue des traits communs, du moins en apparence. Leur simple enumeration avait pour mérite de relativiser la « singularité » si souvent attribuée par les politistes au Japon comme à l'Italie.

À la suite de cette réunion, nous avons décidé d'approfondir au moins quelques éléments de la comparaison en faisant appel aux mieux placés : nos confrères italiens et japonais, entre lesquels des Français joueraient à l'occasion le rôle de Candide, naïfs agitateurs d'idées. Nous avons recouru à une méthode de travail encore trop peu cou­rante à l'époque, quoique techniquement simple. Les participants, qui ne se connais­saient pas à l'origine, devaient travailler en duos via Internet et discuter entre eux pour préparer une rencontre qui se tiendrait à Paris. Ces dialogues parallèles préalables, menés pendant tout un semestre, permettraient de mieux cerner les sujets abordés et d'affûter la problématique pour le colloque qui se réunit au CERI les 10 et 11 décembre 1998. La qualité des débats et leur aspect très stimulant nous ont incités à transformer l'essai. Nous avons envisagé une publication qui ne serait pas une simple translation des actes du colloque, mais l'élaboration de textes nouveaux qui prendraient en compte les discussions, voire les polémiques, que nous avions eues pendant ces deux journées. Nos « duos » ont accepté de continuer à confronter leurs idées pour rédiger des « articles à quatre mains », hormis Alfio Mastropaolo et Shira-tori Hiroshi, dont les points de vue et les angles d'approche étaient si éloignés que nous avons choisi de présenter au lecteur la confrontation de leurs hypothèses plutôt qu'une synthèse forcée. C'est ce résultat que la Revue française de science politique vous propose de découvrir.

Avouons d'emblée que si la comparaison entre l'Italie et le Japon peut sembler originale à un Français, elle n'a rien de nouveau pour la science politique internatio­nale. Nombre d'études comparatives globales ont déjà intégré l'un et/ou l'autre de ces deux pays comme des éléments parmi d'autres. La littérature dans ce domaine est

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Revue française de science politique, vol. 51, n° 4, août 2001, p. 531-543. © 2001 Presses de la Fondation nationale des sciences politiques.

J.-M. Bouissou, M. Lazar

même pléthorique '. L'Italie a été comparée à la quasi-totalité des démocraties d'Europe occidentale ; de son côté, le Japon a été mis en perspective aussi bien avec les démocraties développées qu'avec les systèmes politiques de l'espace géopolitique asiatique. La plupart de ces travaux insistent sur la spécificité de l'Italie et du Japon, qui relèveraient de la même catégorie d'« anomalies ». Ils tentent de l'expliquer en insistant sur les particularités de leurs trajectoires historiques et des processus de leur modernisation, sur la pesanteur de leurs structures sociales, sur la prégnance de tradi­tions et de coutumes qui seraient plus qu'ailleurs résistantes, et sur la faiblesse de leur culture civique. Mais ces travaux présentent tous un défaut majeur : ils sont fondés sur une représentation idéalisée de la démocratie en général et des phénomènes de moder­nisation politique et économique en particulier, le plus souvent inspirée des États-Unis. Les cas qui ne correspondent pas à ce modèle - dont l'Italie et le Japon sont deux par excellence — sont qualifiés sommairement d'« atypiques », et la seule tâche qui vaille alors pour un chercheur serait de mettre à jour les raisons de leur « anormalité », en cherchant de préférence dans l'histoire et dans la culture politique qui constitue un élément d'explication d'autant plus commode qu'on la réduit à des a priori sommaires 2.

Un deuxième type de travaux consiste à comparer uniquement le Japon et l'Italie sur un point bien précis - par exemple, la question du parti dominant dans les systèmes pluralistes, ou celle des coalitions et du factionalisme 3... À cet égard, l'ouvrage majeur est sans doute celui dirigé par T. J. Pempel4 sur « les démocraties hors du commun », dans lequel l'Italie, le Japon, la Suède et Israël constituaient les principaux cas d'étude. En dépit de son titre, ce travail échappe au travers normatif mentionné ci-dessus. Les spécialistes de renom rassemblés par Pempel s'intéressent au problème du parti dominant, qu'ils définissent par quatre critères : sa suprématie sur tous ses rivaux tant aux élections qu'au Parlement, sa position numérique et stratégique prééminente dans le système des partis, sa capacité à déterminer l'orientation du gouvernement et les politiques publiques, et le maintien de cette domination sur une longue période. Ce faisant, ils s'attachent à appréhender globalement les réalités institutionnelles et les évolutions des sociétés, et à les mettre en relation selon une approche dénuée d'à priori.

1.Cf., par exemple, Yves Mény, Politique comparée : Allemagne, États-Unis, France,

Grande-Bretagne, Italie, Paris, Montchrestien, 1987 ; Hanspeter Kriesi, Les démocraties

occidentales : une approche comparée, Paris, Economica, 1994 ; Olivier Duhamel, Les démo­

craties, Paris, Le Seuil, 1995 ; Philippe Lauvaux, Les grandes démocraties contemporaines,

Paris, PUF, 1998.

2.Sur ce sujet, à propos de l'Italie, cf. Ilvo Diamanti, Marc Lazar (dir.), Politique à l'ita­

lienne, Paris, PUF, 1997. Pour une critique de l'approche culturaliste de la réalité japonaise :

voir l'introduction de J.-M. B., « Prêt à penser, bon à tout faire », dans Jean-Marie Bouissou

(dir.), L'envers du consensus. Les conflits et leur gestion dans le Japon contemporain, Paris,

Presses de Sciences Pô, 1997.

3.Cf., par exemple, les travaux parallèles de Carol Marshon et Jean-Marie Bouissou sur la

théorie des coalitions appliquée au factionalisme, menés dans le cadre du projet de recherche

commun entre l'European Consortium for Political Research et la Japan Political Science

Association en 1996-1998, et qui ont donné lieu à diverses publications (C. Mershon :

« Expectations and Informal Rules in Coalition Formation », Comparative Political Studies,

27, avril 1994, p. 40-47, et « The Costs of Coalition : Coalition Theories and Italian

Governments », American Political Science Review, 14 (3), 1996, p. 539-554 ; Jean-Marie

Bouissou : « Party Factions and the Theory of Coalitions. The Case of Japan under the "System

of 1955" », Electoral Studies, à paraître en 2001.

4.T. J. Pempel, Uncommon Democracies. The One-Party Dominant Regimes, Ithaca, Cor­

nell University Press, 1990, 371 p.

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Les études comparatives de cette deuxième catégorie (y compris l'excellent ouvrage de Pempel), quels que soient leurs mérites, nous laissaient aussi insatisfaits pour plusieurs raisons. En premier lieu, Pempel, par le titre même de son livre, n'avait pas échappé à la tentation de figer une fois pour toute l'Italie et le Japon dans une caté­gorie de démocraties qui auraient été en quelque sorte « défectueuses » par rapport à une norme. Non seulement cette catégorie était quelque peu stigmatisante (même si Pempel lui-même ne l'entendait pas ainsi), mais elle était aussi un peu trop hétéroclite, avec l'inclusion de la Suède et d'Israël, pour être tout à fait satisfaisante. De plus, ces travaux de comparaison bilatérale étaient devenus datés. En effet, ils se focalisaient sur la stabilité et la continuité politique en Italie et au Japon, et le paradoxe qu'elles présentaient avec une vie politique ponctuée dans les deux pays par la valse incessante des gouvernements. Ils n'abordaient pas la problématique de la rupture et du change­ment. Or d'importantes transformations affectent les deux pays depuis le début de la décennie. La liste est longue : déboires des deux partis dominants (la Démocratie chré­tienne italienne et le Parti libéral-démocrate japonais) allant jusqu'à l'implosion de la DC et la (brève) mise du PLD à l'écart du pouvoir ; changements radicaux des modes de scrutin au même moment dans les deux pays ; délégitimation des élites, déclin des identifications partisanes, volatilité de l'électoral et montée de l'abstention ; étalage au grand jour de la corruption et stratégie de scandalisation menée par certains acteurs politiques, alternances à répétition en Italie... Et quand certains travaux touchaient à ces phénomènes de rupture, ils tendaient à les attribuer tout uniment à la seule fin de la Guerre froide, qui aurait entraîné presque automatiquement l'écroulement de deux régimes dont elle seule aurait soutenu la légitimité en dépit de leur pratiques de cor­ruption.

Cette explication semblait séduisante, mais elle nous paraissait bien trop com­mode, et pour tout dire un peu courte. Sans compter qu'on y voyait le « politiquement correct» poindre le bout de son nez idéologique, sous la forme de l'argument implicite : le monde une fois débarrassé des contraintes que faisait peser la vilaine menace communiste, la bonne démocratie (brevetée made in USA) pouvait désormais laver plus blanc que blanc... De là découla notre projet de recherche comparative. Rejetant absolument l'idée que l'Italie et le Japon constituaient des anomalies ou des pays politiquement arriérés, nous nous sommes proposé de les étudier comme des réa­lités politiques aussi « pleinement légitimes », et pourquoi pas aussi efficaces, que la démocratie idéalisée sur le modèle américain. Nous avons rejeté toute approche empreinte de prédétermination téléologique sur les systèmes clientélaires corrompus et voués à l'immobilisme. Notre souci constant a été de reconstituer la complexité d'itinéraires politiques sinueux. Il ne pouvait être question - du moins dans les délais et le cadre que nous nous étions fixés - de se lancer dans une comparaison totale, qui aurait supposé de remonter loin dans l'histoire pour mettre à jour les modalités de construction des États et des unités nationales, qui ont des conséquences importantes et durables. Nous avons donc choisi de centrer notre problématique sur ce qui nous a semblé constituer une caractéristique commune centrale aux deux systèmes : leur oscillation constante entre stabilité (des majorités) et instabilité (des gouvernements), et la continuité au pouvoir des mêmes partis alors que les sociétés connaissaient de profondes ruptures.

Trois objectifs étaient donc fixés. D'abord mettre en perspective historique paral­lèle les deux pays, pour pouvoir comparer les dynamiques respectives du processus de la modernisation, de la construction étatique et nationale, et de la mise en place des régimes politiques d'après-guerre: c'est ce qu'ont entrepris.ensemble Jean-Marie

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Bouissou et Paolo Pombeni. Ensuite, tenter de mettre en lumière et de comparer cer­taines pratiques caractéristiques des deux systèmes et centrales pour le maintien de leur commune stabilité, en particulier la question épineuse du clientélisme : c'est la tâche pour laquelle Mario Caciagli et Kawata Jun'ichi se sont associés. Il fallait enfin évaluer les évolutions en cours, cerner leur consistance et en proposer quelques inter­prétations plus subtiles que la seule fin de la Guerre froide : Aldo Di Virgilio et Katô Junko l'ont fait en parallèle à propos de l'évolution du système et de la nature des partis, de leurs stratégies et du renouvellement de la classe politique. Quant au point important de la réactivation de la société civile, Alfio Mastropaolo et Shiratori Hiroshi proposent des interprétations divergentes, sur lesquelles nous n'avons pas clos le débat.

Ce travail ne saurait prétendre à l'exhaustivité. Mais il en ressort d'ores et déjà quelques points significatifs. Ainsi, tous les articles suggèrent que l'approche en termes de path dependency revêt une part de pertinence, à condition d'y recourir sans dogmatisme afin que l'accent qu'elle met sur les permanences n'empêche pas de saisir aussi les changements, les transformations et les logiques d'action innovantes mises en œuvre par différents acteurs '. À l'évidence, « les chemins du passé » tracent des voies aux différents acteurs politiques et sociaux ; ils « guident » les processus cogni-tifs, les univers de référentiels et de représentation de la vie publique, les institutions et les politiques publiques. C'est ainsi que certains aspects de l'histoire du Japon et de l'Italie ont déterminé la gestation de leurs systèmes politiques d'après-guerre. Parmi eux, on peut privilégier sans conteste la mise en place à marche forcée d'un État moderne sur une société dont les systèmes de valeurs n'y étaient pas encore préparés, et qui a développé avec lui une relation de méfiance et des pratiques de résistance sourde et de contournement ; ou encore l'étroitesse des élites politiques et les expé­riences traumatisantes du fascisme et de l'autoritarisme militaire. Après la défaite, les transitions démocratiques se sont opérées dans des conditions très différentes, voire antagoniques (il n'est que de penser à l'importance qu'eut alors en Italie une Résis­tance qui n'avait aucun équivalent au Japon), qui ont influencé les trajectoires des deux pays. Pourtant, dans les deux cas, ces trajectoires ont fini par consolider la démo­cratie au bénéfice d'un parti conservateur, qu'il fût de centre-droit comme la DC ita­lienne ou qu'il occupât toute la droite de l'espace politique comme le PLD japonais.

De même, tous les auteurs de ce numéro relèvent l'impact de la Guerre froide sur la vie politique des deux pays. Mais ils ne se contentent pas de signaler la vigueur et la constance de l'affrontement idéologique entre pro-Occidentaux et anti-Américains. Ils soulignent aussi l'évolution des stratégies des acteurs, étrangement similaires jusque dans leur chronologie. En effet, jusqu'au début des années 1960, l'intense confrontation qui opposait droite et gauche se doublait d'une conflictualité sociale parfois meurtrière. Puis les protagonistes se rendirent compte de l'impossibilité d'éli­miner l'ennemi. Commença alors entre les deux camps un jeu de négociations impli­cites, voire occultes, dont les multiples transactions donnèrent naissance à une nou­velle configuration politique au sens éliasien du terme — même si « le mouvement

1. Sur ces questions, cf. Paul Pierson, «Increasing Returns. Path Dependency and the Study of Politics », Jean Monnet Chair, papers n° 44, Florence, Institut universitaire européen. Cf. aussi la discussion théorique que Bruno Palier et Giuliano Bonoli en font à propos des poli­tiques sociales : « Phénomènes de Path dependence et réformes des systèmes de protection sociale », Revue française de science politique, 49 (3), juin 1999, p. 399-420. Ou encore, sur un point particulier, le travail comparatif de Otake Hideo, How Electoral Reform Boomeranged. Continuity in Japanese Campaigning Style, Tokyo, JCIE, 1998.

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pendulaire d'équilibre des forces » que suggère cette notion l prit fin au début des années 1990 du côté de la DC et du PLD — d'autant plus que les deux partis de gou­vernement étaient favorisés par le développement économique remarquable des deux pays.

Dans les deux cas, la Constitution joue un rôle décisif. Si son élaboration s'est avérée difficile et complexe en Italie, où un compromis a été long à trouver entre les différents partis issus de la Résistance et lui a donné un caractère inachevé, au Japon, tout au contraire, le diktat des autorités d'occupation simplifia le processus à l'extrême. Mais au-delà de cette différence, il s'agissait dans les deux cas d'un texte quasiment impossible à amender, afin d'éviter tout retour de l'autoritarisme. Ce ver­rouillage a été renforcé par la gauche qui a érigé les deux textes en référence suprême et en défendait sans aucun compromis la lettre, les valeurs et les promesses de démocratie politique et sociale dont ils étaient porteurs. En Italie, la gauche y a réussi globalement ; mais au Japon, le PLD est parvenu, par petites touches succes­sives, à modifier l'interprétation et la pratique sur des points essentiels comme la reconstitution des forces armées, mais aussi l'équilibre des forces entre des commu­nautés locales supposées « autonomes » et un gouvernement de plus en plus centra­lisateur.

Le constat est assez original pour y revenir : l'Italie postfasciste et le Japon post­militariste ont tous les deux passé le pouvoir à des démocraties contrôlées par un parti principal jusqu'au début des années 1990. Ce parti était dominant en Italie (DC) et ultra-dominant au Japon (PLD). Il a déterminé la nature du régime en place et ses modalités de fonctionnement. Sans doute, il existait une différence non négligeable : la DC a décidé de gouverner en coalition dès 1948 bien qu'elle n'y fût pas obligée, alors que le PLD a régné seul jusqu'en 1993. Mais les deux partis ont réduit leurs prin­cipaux rivaux (le Parti communiste en Italie, le Parti socialiste au Japon) au rôle de perpétuels opposants. En Italie où le PCI s'était pourtant puissamment enraciné dans la société et dans les institutions locales puis, à partir des années 1970, dans les ins­tances régionales, il resta incapable d'accéder au pouvoir central ; au Japon le PSJ semble même y avoir renoncé en pensée dès les années 1970, si l'on considère avec quel entêtement il a refusé toute démarche pour accroître sa crédibilité ou pour cour­tiser l'électoral flottant. Cette impuissance des deux partis d'opposition avait quelque chose à voir avec leur histoire, leur stratégie et leur choix identitaire. Le PCI apparte­nait au système communiste, et bien qu'il ait cherché à s'autonomiser après 1956, il n'osa pas rompre ouvertement avec lui. Le PSJ affichait une hostilité irréductible au traité de sécurité avec les États-Unis, au point qu'elle devint un élément constitutif de l'identité de tout le « peuple de gauche » japonais. Dans les deux cas, les consé­quences internationales de ces orientations rendaient difficilement concevable une alternance politique dont les conséquences auraient été dévastatrices sur l'échiquier de la Guerre froide.

De ce fait - et c'est un point qui n'a pas souvent été souligné - il revenait volens nolens à la DC comme au PLD, en dépit de leur étiquette « conservatrice », d'accom­pagner et, dans certains domaines, d'orienter les processus de modernisation écono­mique et sociale dans chacun des deux pays, alors même que ces processus, qui ont été parmi les plus spectaculaires du monde occidental, menaçaient de saper les bases de leur pouvoir. Autrement dit, au Japon comme en Italie, le conservatisme devait être

1. Norbert Elias, Qu'est-ce que la sociologie ?, La Tour d'Aiguës, Éditions de l'Aube, 1991, p. 158.

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créatif ou périr. En particulier, il a dû organiser et garantir un compromis social suffi­samment juste pour désamorcer les conflits de classe et permettre tout ensemble une croissance économique rapide et une vie politique stable.

Dans les deux pays, la domination d'un seul parti s'est traduite par l'essor et l'ins­titutionnalisation d'un factionalisme interne qui constitue un caractère commun essen­tiel à la DC et au PLD. Aldo Di Virgilio et Katô Junko rappellent quels facteurs y ont contribué. D'abord des modes de scrutin très particuliers l qui contraignaient les can­didats à recourir aux services de factions organisées (habatsu au PLD, correnti à la DC) contre les candidats rivaux au sein même de leur parti. Ensuite le mode de dési­gnation des dirigeants du parti, dans lequel primait le jeu des groupes organisés capables de contrôler des blocs de voix - voix d'adhérents dans le cas italien, voix des parlementaires au PLD, pour l'essentiel. Enfin, la mainmise du parti dominant sur les ressources de l'appareil étatique et du secteur public, dont chaque élu avait besoin pour ses pratiques clientélaires locales, obligeait à créer au sein du parti des institu­tions capables d'assurer une allocation régulée de ces ressources, sous peine de dislo­cation. En Italie comme au Japon, le factionalisme a eu des effets contradictoires. Effets stimulants d'un côté : la compétition acharnée entre les candidats appartenant aux différents clans aboutissait au final à maximiser les performances électorales du PLD et de la DC. Effets nuisibles de l'autre : la lutte des clans était une menace per­manente pour l'unité du parti et l'efficacité du processus de décision. La DC en souf­frit plus que le PLD car elle devait gouverner en coalition ; de ce fait, chaque clan dis­posait d'un vaste champ de manœuvre qui incluait l'ensemble des partis de la coalition gouvernementale, eux-mêmes divisés en factions qui négociaient directement avec leurs homologues démocrates-chrétiens des alliances électorales régionales ou locales, la distribution des portefeuilles ministériels et, d'une manière générale, l'allo­cation de toutes les dépouilles du sottogoverno 2. Le jeu était beaucoup plus simple au PLD, dont les factions restèrent enfermées dans le cadre du parti. Après s'être livré jusque dans les années 1970 des guerres féroces dont les vainqueurs s'attribuaient la part du lion, elles trouvèrent à partir de 1980 un accord sur de nouvelles règles du jeu qui les transformèrent en instruments efficaces non seulement pour réguler le partage des bénéfices, mais aussi les ambitions des élus, et pour soumettre ceux-ci à la disci­pline du parti.

Factionalisme et clientélisme apparaissent liés. Le parti dominant (et même, en Italie, chaque parti et chaque faction de chaque parti) structure ses réseaux clienté­laires jusqu'à les institutionnaliser pour en faire des canaux essentiels des politiques redistributives, en concurrence avec l'État. Le clientélisme, qu'il faut distinguer de la corruption quand bien même elle l'alimente, a des aspects particuliers dans chacun des deux pays, comme le montrent Mario Caciagli et Kawata Jun'ichi. En Italie, les réseaux clientélaires ont parasité de l'intérieur et dévoyé tout à la fois les appareils par­tisans et les structures étatiques centrales, régionales et locales. En outre, le phéno­mène concernait principalement, sinon exclusivement, le Sud de la péninsule. Au Japon, en revanche, les réseaux clientélaires se sont organisés en marge du PLD et de

1.En Italie, la greffe sur la proportionnelle d'un vote préférentiel, qui permettait aux élec­

teurs de modifier l'ordre préétabli par les états-majors des partis. Au Japon, la combinaison de

circonscriptions à plusieurs sièges et de l'impossibilité de transférer des voix entre les candi­

dats du même parti, qui les obligeait à rivaliser entre eux.

2.C'est-à-dire les ressources et les postes de tout le secteur public et para-public, depuis

les entreprises nationalisées jusqu'à la direction des hôpitaux et des Caisses d'épargne locale.

À partir des années 1970, le PCI fut lui aussi associé au partage.

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l'État, sous la forme très particulière des machines politiques personnelles des parle­mentaires et des élus locaux - les kôenkai. Par ailleurs, le clientélisme se retrouve dans chacune des circonscriptions, voire dans chacune des localités de l'archipel.

Dans les deux cas, le clientélisme mêle des formes anciennes, dans lesquelles les rapports personnels entre patron et client comportent une forte dimension affective et s'enracinent dans un environnement local où les échanges sont autant symboliques que matériels, et des formes nouvelles. Celles-ci, induites par la montée en puissance des organisations bureaucratiques, se caractérisent par l'importance des bénéfices matériels aux dépens de l'investissement affectif ; elles supposent que les initiateurs de la relation clientélaire aient accès au pouvoir politique et administratif central. Dans les années 1980, cette modernisation du clientélisme a atteint au Japon une forme ultime, dont les plans de relance destinés depuis 1992 à combattre la crise économique constituent à leur manière l'avatar le plus abouti. C'est ce qu'on peut appeler « un clientélisme d'État généralisé », dont les bénéfices sont attribués (à des moments stra­tégiques d'un point de vue électoral) à toutes les circonscriptions ], en sorte que les biais politiques de la redistribution s'atténuent du côté des récipiendaires, sans dispa­raître totalement. Mais dans le même temps, les kôenkai - avec ce qu'elles impliquent de relations personnelles « à l'ancienne » - n'ont fait que croître et embellir. Ce mélange de tradition et de modernité explique que le clientélisme, dans sa version « vertueuse » et non point « rapace » (pour reprendre avec Mario Caciagli et Kawata Jun'ichi le vocabulaire de Simonna Piattoni et Alan Zuckerman), ait participé au déve­loppement de l'Italie comme du Japon. Et c'est ce qui laisse penser qu'il pourrait per­durer, puisque, loin de figer la société dans ses archaïsmes, il a su accompagner la modernisation.

Cette remarque, que certains trouveront peut-être moralement choquante, amène à une réflexion sur la partitocratie commune aux deux pays. La partitocratie se définit comme « cette forme de gouvernement dans laquelle un ou plusieurs partis détiennent le monopole de l'accès au personnel, aux ressources et aux politiques de gouvernement » 2. En Italie comme au Japon, elle a évolué au fil des décennies dans son agencement interne, en fonction des rapports de forces entre les partis : à cet égard, on peut citer en Italie l'admission progressive du PCI au partage des bénéfices, et au Japon, le modus vivendi conclu à la fin des années 1970 entre le PLD et l'oppo­sition pour partager le pouvoir local sous l'égide de gouverneurs « indépendants ». À travers ces adaptations, la partitocratie a rempli continûment depuis les années 1960 une fonction de redistribution régulée qu'étudient Jean-Marie Bouissou et Paolo Pom-beni. Ils soulignent des différences entre l'Italie et le Japon, ne serait-ce que parce que le PLD se trouvait dans une situation beaucoup plus forte que la DC pour négocier l'attribution des « miettes » aux partis d'opposition. Mais ils insistent sur l'effet stabi­lisateur de ce type de régime, parce qu'il pratiquait dans les deux pays une forme de redistribution sociale des fruits de la croissance. En d'autres termes, la partitocratie, en Italie comme au Japon, après l'échec des solutions autoritaires, a représenté un moyen de colmater les importantes fractures sociales (et territoriales, dans le cas ita­lien) et de combler les fossés idéologiques - bref, de faire tenir ensemble des sociétés assez hétérogènes et disparates. Et elle n'y a pas trop mal réussi.

1.Au sens de l'anglais constituency plutôt que de électoral district.

2.Théodore J. Lowi, « Governo di partito e régime prezidenziale », dans Mauro Calise

(dir.), Corne cambiano i partiti, Bologne, II Mulino, 1992, p. 299. Cf. aussi Mauro Calise,

Dopo la partitocrazia, Turin, Einaudi, 1994. Pour un point de vue opposé, cf. Maurizio Cotta,

Pierangelo Isernia (dir.), // gigante daipiedi di argilia, Bologne, II Mulino, 1996.

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C'est là que surgit l'un des paradoxes communs à l'Italie et au Japon d'aujourd'hui : au moment où le régime de partitocratie redistributive semblait avoir atteint une manière de perfection institutionnelle et « technique », il a été frappé de plein fouet par un retrait massif de la confiance qui vire au rejet global et met tout le système en crise. C'est sur ce phénomène capital que les discussions ont été le plus vives au sein du réseau qui a élaboré ce numéro spécial.

Cerner les causes de la désaffection qui a miné le régime qui prévalait depuis la guerre en Italie et au Japon est à la fois trop difficile et trop aisé. Le politiste est confronté à une réalité dont les aspects multiples (sociologiques, économiques, cultu­rels) l'entraînent dans trop de champs dont il maîtrise mal la logique et les concepts. Il s'ensuit pour lui la tentation de trancher le nœud gordien des causalités enchevêtrées en prédéterminant son analyse par la conclusion qu'une littérature vulgarisatrice abon­dante lui suggère de toutes parts : la fin de la Guerre froide, qui se serait répercutée directement sur la politique intérieure des deux pays. Tous les auteurs de ce numéro rejettent cette explication monocausale. T. J. Pempel avait déjà pressenti que la survie des systèmes politiques caractérisés par l'existence d'un parti dominant était loin d'aller de soi. À la fin de son livre, il soulignait qu'un tel parti ne pouvait maintenir son hégémonie à terme que s'il maîtrisait un « art de la politique » en combinant rigi­dité et flexibilité, en continuant de mettre en scène des affrontements idéologiques (fussent-ils obsolètes) et en assurant une croissance économique continue l. Or les marges de manœuvre dont disposaient les gouvernements des deux pays ont com­mencé à se réduire avec les à-coups économiques des années 1970 (traumatisants mais brefs au Japon, plus durables en Italie) et les déficits budgétaires qui en ont résulté. Sont venues ensuite les contraintes de la mondialisation, redoublées, en Italie, par celles de la construction européenne. La redistribution sociale et la distribution clien-télistes en ont pâti, et avec elles l'assise électorale des partis dominants. Cette raréfac­tion des ressources publiques a obligé les acteurs politiques à en rassembler davantage par eux-mêmes, à titre personnel, notamment au Japon. Cela a multiplié les occasions de scandales et nourri le mécontentement au sein même des élites dirigeantes, car les parlementaires (notamment japonais) devaient prendre de plus en plus de risques financiers personnels. La raréfaction des ressources a aussi exacerbé la lutte des fac­tions à l'intérieur des partis ; et quand le PLD a réagi en tâchant de renforcer sa disci­pline interne, l'excès de régulation qui en a résulté a créé de nouveaux clivages (entre jeunes et anciens) qui se sont surimposés au jeu factionnel.

Entre la diminution de la redistribution et le renchérissement du coût de la vie politique qui multiplie les scandales, un équilibre s'est rompu : le pouvoir judiciaire (du moins en Italie) et les médias se sont engouffrés dans la brèche. L'opinion a suivi en formulant une demande de transparence et d'honnêteté dont elle ne s'était pas tou­jours soucié jusqu'alors. Néanmoins, pour diverses raisons, en Italie, une lassitude s'est progressivement installée au fil des années à l'égard de l'action des juges et des révélations de l'ampleur de la corruption. Cela explique qu'une partie des Italiens, en quête d'un changement politique, ait accepté d'accorder de nouveau sa confiance à Silvio Berlusconi, sept ans après son entrée en politique en dépit de ses démêlés avec la justice et du conflit d'intérêt entre les affaires privées du milliardaire et celles de l'homme public. Au Japon, on constate aussi que le PLD reste en place malgré la mise en examen et la condamnation d'un certain nombre de ses élus nationaux et locaux. L'opinion, traumatisée par une crise économique sans fin, semble désormais moins

1. T. J. Pempel, Uncommon Democracies..., op. cit., p. 349. _

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soucieuse de nettoyer les écuries d'Augias que de découvrir un sauveur, comme en témoigne l'invraisemblable popularité de Koizumi Junichiro, Premier ministre depuis mai 2001. Mais si la volonté de purifier le monde politique a fait long feu, l'exigence de réformes institutionnelles perdure et les dirigeants politiques, anciens ou nouveaux, ont dû en tenir compte. Le changement des règles du jeu qui en a découlé a précipité à son tour la recomposition du système des partis.

La déstabilisation de la partitocratie par la réduction des ressources disponibles avait commencé avant 1989. La fin de la Guerre froide n'a fait qu'accélérer le pro­cessus. L'obsolescence des idéologies dans lesquelles les différents partis avaient enraciné leur identité les a alors poussés à des mutations accélérées. Le PSJ a aban­donné à la fois son opposition au traité nippo-américain et son nom, pour devenir Parti social-démocrate japonais (PSDJ). Le PCI et ses successeurs, Parti démocratique de la gauche, puis Démocrates de gauche, se sont ralliés à l'OTAN, et le gouvernement D'Alema est intervenu au Kosovo aux côtés des forces américaines. La gauche ita­lienne et japonaise accepte désormais l'économie de marché, et ne refuse plus le prin­cipe d'amendements constitutionnels. À droite, les néofascistes du Mouvement social italien sont devenus les postfascistes de l'Alliance nationale ; au Japon, si le PLD ne laisse toujours aucun espace sur sa droite pour un nouveau parti, une mouvance néo­nationaliste multiforme progresse dans l'opinion et dans la classe politique, et pas uni­quement au PLD. L'Italie, comme la plupart des pays de l'Union européenne, est dans une phase de « redéfinition de ses clivages ». Ceux-ci se déplacent vers les questions de société, les modalités d'intégration à l'Union européenne ou le mode de scrutin. Mais ces nouveaux clivages divisent désormais non seulement les partis entre eux, mais aussi chaque coalition gouvernementale possible, voire chaque parti contre lui-même. Il en est de même au Japon, où les « réformateurs » apparus aux législatives de 1993 se sont éparpillés ensuite sur tout l'échiquier politique, et où les nouveaux enjeux imposés par la mondialisation (déréglementation de l'économie, abandon des protec­tions autour des catégories sociales archaïques...) divisent aussi bien le PLD que le Parti démocrate, créé en 1996 et devenu la première force de l'opposition. À cela s'ajoute la révélation continue des scandales exploités par de nouveaux entrants sur la scène politique - en Italie du moins, car au Japon, le contrôle serré exercé par l'élite politique sur la magistrature a permis de limiter les dégâts jusqu'à maintenant. Dans ce contexte, nombre de partis traditionnels ont littéralement implosé, à commencer par la DC en Italie et le PSJ au Japon.

Le PLD constitue néanmoins une exception remarquable. Les scissions minori­taires qui l'ont affecté en 1993 étaient bien davantage liées à des conflits factionnels internes qu'à la pression sociale, électorale ou judiciaire ; elles ne lui ont fait perdre le pouvoir que pour un court purgatoire de dix mois (août 1993-juin 1994). Mais à cette exception près, le système des partis est remis en cause dans les deux pays. Et le phé­nomène devrait s'accentuer avec la pression qui continue à s'exercer pour de nou­velles réformes institutionnelles, voire une véritable « réforme de l'État ».

Les auteurs de ce numéro scrutent ces transformations dans le détail et esquissent les contours des nouvelles configurations qui se dessinent. Dans les deux pays, le rôle des médias et la personnalisation de la vie politique se sont accrus. Au Japon, les « bulles de popularité » qui ont gonflé autour de certains hommes politiques depuis la fin des années 1980 ont toutes crevé, et nul ne peut assurer que celle sur laquelle flotte aujourd'hui Koizumi Junichiro sera plus durable que les autres. En revanche, en Italie, Silvio Berlusconi a su capitaliser sur la sienne, tout en se comportant de plus en plus comme un vrai leader politique, apte à constituer une coalition autour de lui et à

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emporter, une nouvelle fois, en mai 2001, les élections. Avec les mutations sociales et l'amoindrissement des divergences idéologiques, cela a contribué à accentuer la vola­tilité d'une fraction accrue de 1'electoral, qui va de pair avec un cynisme croissant et une abstention en hausse. Dans les deux pays également, un certain renouvellement de la classe politique est en cours. Dans les deux cas enfin, on voit s'affirmer de nou­veaux comportements politiques, en particulier l'émergence dans la société civile de formes d'activisme plus personnalisées, recentrées sur le local et très réticentes devant le principe de délégation du pouvoir. Sur ce point toutefois, nos discussions n'ont pas dégagé une analyse unifiée. D'un côté, Shiratori Hiroshi, tentant de tester sur le Japon le modèle de Stein et Rokkan, voit s'affirmer des sub-cultures et s'activer un clivage entre centre et périphérie jusque-là contrôlé par le PLD. La multiplication récente des référendums locaux lui semble la preuve que les citoyens interviennent de façon plus autonome et plus décidée, et le signe d'une nouvelle vitalité démocratique. Des spé­cialistes de l'Italie pourraient abonder dans le même sens, rappeler que l'apparition et l'essor de la Ligue du Nord sont la manifestation d'un clivage identique, et que le recours aux référendums a permis le triomphe de l'opinion publique sur la partitocratie !. D'un autre côté, dans ce numéro, Alfio Mastropaolo prend le contre-pied de ces analyses. L'universitaire turinois rejette l'opposition simpliste entre la « pureté » de la société civile et un univers des politiciens accusés de toutes les turpi­tudes. Il démontre qu'un certain nombre d'acteurs - politiques, médiatiques, intellec­tuels, etc. - ont sciemment dramatisé la crise pour faire émerger un discours antipoli­tique de type populiste. Il souligne que la pratique référendaire exprime une fascination pour la démocratie directe et les leaders forts, qui mine les fondements même de la démocratie représentative.

Doit-on pour autant conclure que les changements en cours, à défaut de sonner le glas des partis, ont durablement réduit leur rôle ? Rien n'est moins sûr, car les évolu­tions sont contrastées. On doit d'abord constater que les partis dominants n'ont pas du tout connu le même sort en Italie et au Japon. Si la DC a explosé en une constellation de petites formations et perdu le pouvoir, le PLD, en dépit de ses scissions et d'un bref purgatoire dans l'opposition, se maintient au pouvoir dans le cadre de coalitions qu'il domine de tout son poids 2. Il faut ensuite souligner que l'instabilité politique perdure dans les deux pays. La phase de transition n'est pas achevée. Les partis continuent d'apparaître, de scissionner, de se regrouper et de disparaître à un rythme soutenu, et la composition des coalitions gouvernementales ne cesse de changer. Néanmoins, le système des partis a sans doute moins changé qu'il n'y paraît, et moins que l'organi­sation interne de chacun des partis. En Italie, si le clivage culturel s'efface entre droite et gauche au profit d'autres thématiques qui divisent chacun des deux camps, les élec­tions n'en voient pas moins s'affronter vigoureusement deux grandes coalitions de centre-gauche et de centre-droit. En ce sens, la compétition politique a maintenu une forme de stabilité. Au Japon, si les détails de la recomposition politique depuis dix ans ont été d'une complexité à décourager l'observation, on n'en retrouve pas moins

1.Sur la Ligue, cf. Ilvo Diamanti, La Lega. Geogrqfia, storia e sociologia di un soggetto

politico, Rome, Donzelli, rééd. 1996, et // male del Nord. Lega, localismo e secessione, Rome,

Donzelli, 1996. Sur les référendums, cf. Marcello Fedele, Democrazia referendaria. L'Italia

dalpripato deipartiti al triomfo dell'opinionepubblica, Roma, Donzelli, 1994 ; Andréa Man-

zella, «Le référendum italien», Pouvoirs, 77, 1996, p. 127-148 et Laurence Morel (dir.),

L'Italie en transition, Paris, L'Harmattan, 1997.

2.Ainsi, depuis les élections de juin 2000, il gouverne avec ses 233 députés en alliance

avec le Kômeitô (31) et le minuscule Parti conservateur (7).

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aujourd'hui, exactement comme en 1990, un système à cinq partis (plus deux grou­puscules) dominé par le PLD, et dont le deuxième ne pèse pas plus que la moitié du parti dominant.

En définitive, si les partis sont affaiblis dans la société (« on the ground », comme disent Katz et Mair '), en Italie, ils restent capables de faire descendre des dizaines de milliers de personnes dans les rues, ce qui fait d'ailleurs de la péninsule une exception en Europe. Surtout, les partis continuent d'exister et ils inventent des formes nouvelles d'organisation adaptées au nouveau contexte. En Italie, le PCI s'est transformé de parti de masse en un « parti d'intégration sociale léger » (les Démocrates de gauche), tellement léger qu'il a d'ailleurs perdu le contact avec une large partie de la société. Et l'on a vu apparaître une nouvelle espèce avec Forza Italia, le parti de Silvio Berlus­coni. Après avoir perdu le pouvoir en décembre 1994 et les élections de 1996, ce parti entrepreneurial s'est transformé pour devenir la première formation italienne : il domine largement ses alliés réunis dans la Maison des libertés qui a remporté les élec­tions de 2001, il s'est structuré bien plus solidement et s'est professionnalisé. Au Japon, on n'a pas vu naître ce genre de parti, et on attend encore que la réforme élec­torale de 1994 et celle du financement de la vie politique produise l'effet attendu sous la forme de partis dont les chefs jouiraient sur la base parlementaire d'une autorité sans faille qui leur permettrait enfin d'exercer le leadership politique. Le nouveau Parti démocrate est un syndicat électoral dont les membres ne partagent guère d'idées com­munes, mais misent individuellement leurs sièges sur la popularité de quelques leaders ; c'est bien un type nouveau pour l'archipel. Mais le plus intéressant est peut-être l'évolution sensible des kôenkai, qui constituent la véritable forme d'implantation sociale du PLD ; elles semblent passer d'un modèle hiérarchique, qui utilisait la contrainte sociale pour mobiliser, à des formes en réseau plus souples et davantage en rapport avec le modèle associatif qui fait florès dans la société civile2.

De plus, l'emprise des partis sur les administrations centrales ne semble pas s'affaiblir. Ils continuent de prospérer « in public office » et « as central office » — tou­jours selon les mots de Katz et Mair. Ce sont toujours eux qui déterminent en dernier ressort la composition des gouvernements, le fonctionnement des institutions et les politiques publiques. En Italie, on peut même dire que la fragilité persistante des coa­litions gouvernementales est le corollaire de la force que les partis ont conservée, et qui permet à chacun de manœuvrer en ne considérant que ses intérêts directs. C'est pourquoi la coalition de l'Olivier, qui promettait que sa victoire allait garantir la sta­bilité de l'exécutif, a dû faire tourner trois gouvernements (Prodi, D'Alema et Amato) en trois ans, comme au bon vieux temps de la partitocratie. Cela a d'ailleurs fortement contribué à sa récente défaite électorale malgré la désignation d'un nouveau leader, l'ancien maire de Rome, Francesco Rutelli. Ce qui a changé, ce n'est pas la vigueur de l'emprise des partis sur l'administration centrale, mais ses modalités. Aucun parti (ou groupe de partis) n'est plus capable de contrôler, voire de piller sans vergogne les ressources publiques comme autrefois. Non seulement il n'y a plus d'acteur ultra­dominant - même le PLD est contraint de nouer des alliances et il est désormais sur­veillé de près par les médias comme il ne l'a jamais été - mais les contraintes écono­miques, la sensibilité nouvelle de l'opinion sur ces questions et la vigilance sour­cilleuse des magistrats les en empêcheraient. En d'autres termes, en Italie comme au

1.Richard Katz, Peter Mair (dir.), How Parties Organize : Change and Adaptation in

Party Organization in Western Democracies, Londres, Sage, 1994.

2.Sur ce point, cf. Otake Hideo, How Electoral Reform..., op. cit.

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Japon, la partitocratie paraît désormais plus défensive qu'offensive, plus réactive qu'activé.

Rien ne dit pourtant qu'elle ait dit son dernier mot. Même si, en Italie, les tenants du néolibéralisme ont le vent en poupe et pèsent lourd au sein du gouvernement Ber­lusconi, les nations contemporaines dont les compromis sociaux se sont développés et stabilisés hors du modèle anglo-saxon sont aujourd'hui à la recherche de nouveaux garde-fous contre les excès d'une pseudo-régulation par le marché et l'accroissement dramatique des inégalités et de l'insécurité sociale qui s'ensuit. À tout prendre, la « partitocratie redistributive régulée » -pour reprendre l'expression de Jean-Marie Bouissou et Paolo Pombeni dans ce numéro - n'avait pas si mal réussi sur ce plan, non plus que sur celui de la création de richesse. Ce constat nous ramène à notre point de départ, à savoir la nécessité de jeter une fois pour toutes aux orties la conception de démocraties qui auraient présenté quelque « anormalité » rhédibitoire, pour analyser l'Italie et le Japon comme des systèmes originaux et démocratiques, et efficaces. Cette ultime remarque rejoint aussi celle de T. J. Pempel, qui affirmait qu'un parti dominant resté longuement au pouvoir a modelé en profondeur la société, créé un « régime » 1 et, ajouterions-nous, forgé une certaine conception de la politique et du rapport au politique. Là encore nous pouvons évoquer le phénomène de path dependency. Tou­jours est-il qu'en Italie comme au Japon, la transition vers un nouveau régime semble sans fin, jusqu'à remettre en cause la pertinence même de cette notion. Dans le même temps, les attentes de l'opinion sont nombreuses, pressantes et souvent contradic­toires. C'est à la capacité des deux régimes d'y faire face qu'on saura si, oui ou non, « la partitocratie redistributive régulée » s'affirmera dans l'histoire comme un modèle politique de plein exercice, ou de plein droit. Si elle se montre encore capable de se régénérer et de s'adapter, comme elle a su le faire depuis un demi-siècle, à un change­ment dramatique du contexte économique et du système des valeurs, peut-être la science politique la considèrera-t-elle enfin comme un régime démocratique « aussi légitime » qu'un autre, et peut-être même pas moins efficace *.

Jean-Marie Bouissou est chercheur au Centre d'études et de recherches interna­tionales et maître de conférence à l'Institut d'études politiques de Paris. Il est l'auteur de « Les évolutions du choix électoral au Japon », Revue internationale de politique comparée, 3 (3), 1996 ; « La démocratie japonaise entre crise et réinvention », Revue d'études comparatives Est-Ouest, 28 (3), 1997 ; Le Japon depuis 1945, Paris, Armand Colin, 1997 (2e éd.) ; « Le associazioni di sostegno dei politici giapponesi », Quaderni Storici, 97, 1998 ; « Les yakuza, l'État et le marché des services criminels au Japon », Critique internationale, 3, 1999. Il a dirigé L'envers du consensus, Paris, Presses de Sciences Pô, 1997. Il a publié récemment « Uncertain Revival. A Study of Some "New Citizens' Movements" in Japan », The Pacific Review, 13 (3), 2000 ;

1. T. J. Pempel, Uncommon Democracies..., op. cit., p. 352.

* Nous tenons à remercier très chaleureusement les institutions et les personnes qui ont rendu possible l'organisation de ce colloque dans les meilleures conditions : la Fondation du Japon, le Centre culturel italien et son directeur, le professeur Pietro Corsi, ainsi que le Centre d'études et de recherches internationales et son directeur, Jean-François Bayait. Nos remercie­ments vont aussi à Linda Amrani et Francine Biancardi, qui ont assuré avec le sourire la lourde logistique du projet, ainsi qu'à Masami Otsu et Francine Simon-Ekovich, qui ont aidé à la tra­duction en direct des débats.

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« L'économie politique de dix ans de crise au Japon », Économies internationales, 83, 2001 ; « Party Factions and the Theory of Coalitions : The Case of Japan », Electoral Studies (à paraître) (<bouissou@ceri-sciences-po.org>).

Marc Lazar est professeur des Universités à l'Institut d'études politiques de Paris, chercheur associé au Centre d'études et de recherches internationales et direc­teur de l'École doctorale de Sciences Pô. Il est l'auteur de : La gauche en Europe depuis 1945, Paris, PUF, 1996, et a dirigé, avec Ilvo Diamanti, Politique à l'italienne, Paris, PUF, 1997. Il a publié récemment avec Stéphane Courtois, Histoire du Parti communiste français, Paris, PUF, 2000. Ses recherches actuelles portent sur la gauche (communisme et social-démocratie) en Europe occidentale, sur la vie poli­tique italienne, sur les cultures et les identités politiques et sur les relations entre his­toire, sociologie et science politique (<marc.lazar@sciences-po.fr>).

RESUME/ABSTRACT

COMPARER DEUX « DEMOCRATIES HORS NORMES »

Les auteurs retracent l'origine de ce numéro issu de journées d'études réunissant des cher­cheurs italiens, japonais et français désireux de procéder à une comparaison entre l'Italie et le Japon. La science politique s'est déjà intéressée à ce type d'approche mais en insistant toujours sur les spécificités de ces deux pay s et les particularités de leurs systèmes politiques qui démon­treraient leur profonde anormalité. A rencontre de cette démarche qui leur semble insatisfai­sante, les auteurs se sont fixé trois objectifs : tenter une histoire parallèle des deux pays, mettre en lumière certains aspects de leurs systèmes politiques, analyser leurs évolutions les plus récentes. Les auteurs en viennent ainsi à porter un autre regard sur des réalités politiques fon­damentales, la corruption, le clientélisme, la partitocratie, et questionnent la pertinence d'un concept qu'ils ont forgé, celui de « partitocratie redistributive régulée ».

COMPARING TWO « SPECIAL DEMOCRACIES »

This tematic issue is the outcome of a conference attended by Italian, Japanese and French researchers interested in comparing Italy and Japan. Political scientists have already used that approach, but always focusing on the specificities of the two countries and the features of their political systems which are considered illustrative of their deep abnormalities. As against this process which they deem unsatisfactory, the authors set themselves three objectives : to outline a parallel history of the two countries, to highlight certain aspects of their political systems, to analyze the latest developments. This leads them to a different approach to the fundamental political realities - corruption, clientelism, and party government —, and to challenge the rele­vance of a new concept, that of « regulated redistributive partitocracy ».

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